¿En qué va la restitución de tierras?
A casi dos años de la expedición de la ley de víctimas y a uno de la
puesta en marcha de la Unidad de Restitución de Tierras, vale la pena
reflexionar sobre los procesos de restitución para determinar hasta
dónde se han hecho efectivos los derechos de las víctimas de despojo y
de abandono forzado de tierras.
El proceso de restitución se desarrolla fundamentalmente en dos etapas, una administrativa y otra judicial:
La Unidad de Restitución de Tierras es la responsable de la
primera etapa, durante la cual debe recibir las reclamaciones,
documentar el caso y determinar si el predio ingresa o no al Registro de
Tierras Presuntamente Despojadas o Abandonadas. Adicionalmente, si así
lo desea el solicitante, la Unidad puede representarlo en la etapa
judicial, para lo cual debe elaborar la demanda que presentará
posteriormente ante el juez competente.
Hasta febrero de 2013 la Unidad había recibido 32.688 solicitudes, y
había adelantado trámites con respecto a 5.393, que corresponden a
246.317 hectáreas reclamadas.
En el desarrollo de la segunda etapa, los jueces o magistrados
especializados de restitución deben determinar si el solicitante fue
víctima de despojo o abandono forzado y, de ser así, ordenar la
restitución del predio o compensarlo si ello no es posible. Hasta hoy se
han nombrado 39 jueces, uno itinerante y 15 magistrados.
Aproximadamente 1.150 casos están en proceso de decisión judicial.
Aunque hasta el momento se han proferido solo 32 fallos que ordenan
la restitución de predios a 135 reclamantes, con respecto a 115 predios,
es posible identificar algunos avances y ciertos obstáculos en los
procesos a cargo de la Unidad, de los jueces y de los magistrados
especializados en restitución.
Los avances
Uno de los principales avances se refiere a la forma como el proceso
de restitución es concebido por la Unidad de Restitución, por los jueces
y por los magistrados.
La acción de restitución fue diseñada para reparar y revertir los
efectos del conflicto armado y el despojo de tierras para millones de
colombianos. El proceso por tanto constituye un instrumento excepcional
de justicia transicional, que protege de manera ágil el derecho
fundamental a la restitución que tienen las víctimas del despojo o
abandono forzado.
Para alcanzar este propósito, la ley 1448 de 2011 adoptó varios
dispositivos, los cuales han sido aplicados por los funcionarios,
quienes además han hecho avances significativos a éstos, en las demandas
presentadas por la Unidad y en los fallos proferidos por los jueces.
Entre otros avances vale la pena resaltar la concepción del proceso
como un mecanismo especial que justifica la adopción de principios de
derechos humanos, con el fin de reconocer la condición de las víctimas y
lograr la realización de sus derechos. En este sentido, los jueces han
resaltado los principios pro víctima, la presunción de la buena fe de
las víctimas y la flexibilidad probatoria.
En virtud de este enfoque, los jueces han acogido la información
adjunta en la demanda — la cual proviene en algunos casos de
organizaciones de víctimas y de la sociedad civil — y han examinado
algunas decisiones de la jurisdicción de Justicia y Paz, versiones
libres de los postulados y decisiones de extradición.
Por otra parte, acogiendo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, algunos jueces han interpretado de manera flexible el
artículo relacionado con la exclusión de las víctimas de delincuencia
común, evaluando por ejemplo, la relación narcotráfico–conflicto armado
en algunas zonas del país.
En síntesis, muchos jueces reconocen que en el marco de la justicia
transicional, el análisis y la valoración de las pruebas no requiere el
rigor formal que se exige en otros campos del derecho; el juez, por el
contrario, debe valorar las pruebas de una manera flexible y con el
ánimo de garantizar los derechos de las víctimas, que son derechos
fundamentales de carácter constitucional.
A pesar de estos avances indudables, persisten algunas
interpretaciones más formalistas, que imponen una mayor carga probatoria
a la víctima y a la Unidad, exigiendo por ejemplo documentos
autenticados, con constancias recientes de su existencia, o documentos
específicos para probar determinados hechos, cuando quizás esto ya no es
posible.
El excesivo ritualismo de algunos jueces puede hacer que se nieguen
los derechos de las víctimas y no se haga efectivo el derecho a la
restitución. Esperamos que estas prácticas desaparezcan con el tiempo y
que el enfoque pro víctima sea realmente adoptado por todos los
funcionarios.
Las facultades adicionales o excepcionales del juez son otro factor
importante. En virtud de estas facultades los jueces y magistrados han
ordenado una serie de medidas para garantizar los derechos de las
víctimas a la restitución integral. Así, por ejemplo:
-han anulado decisiones de autoridades del Estado y contratos celebrados entre víctimas y terceros,
-han ordenado la restitución de predios urbanos,
-la entrega de subsidios de vivienda rural,
-la exoneración de pagos de impuesto predial,
-la gestión para garantizar el acceso a servicios públicos y la adecuación de vías,
-el acceso de los restituidos a programas de formación,
capacitación técnica, y de subsidio integral de tierras (subsidio para
la adecuación de tierra, asistencia técnica agrícola, e inclusión en
programas productivos), entre otros.
Si bien 32 fallos todavía son insuficientes para establecer con
claridad las líneas de interpretación que van a adoptar los jueces y los
magistrados de restitución, muchos de estos pronunciamientos muestran
avances significativos en la adopción de criterios que propenden por los
derechos de las víctimas.
Los obstáculos
El proceso descrito en este artículo presenta ciertos problemas; me
concentraré en cuatro de ellos: el primero relacionado con la norma, los
tres siguientes con su aplicación.
En primer lugar, si bien el procedimiento ha permitido avances en
relación con el despojo, en materia de abandono forzado la ruta acaba
siendo excesivamente dispendiosa.
A propósito de este asunto, existe un proyecto de ley complementario —
que viene siendo discutido con la Comisión de Seguimiento al
cumplimiento de la sentencia T-025, la Unidad de Restitución, el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), la Superintendencia
de Notariado y Registro, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y
otras instituciones — cuyo propósito es crear procedimientos
administrativos que agilicen los procesos de restitución en los casos
donde no se verifique la existencia de opositores, sin tener que acudir a
la jurisdicción de restitución.
En segundo lugar, si bien la ley contempla la colaboración
interinstitucional, ya en el desarrollo práctico de los procesos tanto
la Unidad como algunos jueces han encontrado serias dificultades al
respecto, lo cual es una traba para la solución de los casos.
Se necesita por tanto una directriz del gobierno nacional que
comprometa a todas las entidades estatales con competencias en la
materia y garantice la actualización, sistematización y entrega oportuna
y adecuada de la información. Esto supone examinar en cada caso la
capacidad institucional instalada, a efectos de determinar dónde es
necesario concentrar los esfuerzos.
En tercer lugar, persisten dudas sobre el cumplimiento de los
fallos. Esta obligación no es exclusiva de los jueces ni de magistrados
de restitución, sino que exige un mayor compromiso de las entidades del
Estado en su conjunto.
Persistencia del conflicto
Por último, uno de los mayores obstáculos se relaciona con la
persistencia del conflicto armado. No todas las solicitudes presentadas
ante la Unidad son objeto de estudio en profundidad durante la etapa
administrativa. Para que ello sea así se necesita que la zona haya sido
macro y microfocalizada, dependiendo de los niveles del despojo y de las
condiciones de seguridad de la región.
Ahora bien, el cambio en las condiciones de seguridad de un
territorio puede poner en riesgo los procesos; así ha ocurrido en áreas
donde se inician estudios pero luego se dan cambios que impiden
adelantar las diligencias propias de la investigación.
Adicionalmente, la persistencia del conflicto y de las organizaciones
armadas de algunos despojadores constituye un peligro para los propios
reclamantes de tierras, así como para los funcionarios. El asesinato
selectivo de líderes de tierras se ha convertido en una forma de
desincentivar el acercamiento de las víctimas a la Unidad.
En relación con este problema, a pesar de la existencia de la Unidad
Nacional de Protección, los mecanismos existentes tienen un enfoque
excesivamente concentrado en los casos individuales. Así como en la
Fiscalía se han adelantado investigaciones de macrocriminalidad, para lo
cual se crearon equipo de análisis de contexto, la Unidad debería
adoptar un enfoque similar.
En consecuencia, resulta fundamental diseñar mecanismos de protección
integral y un programa efectivo de mejoría de las condiciones de
seguridad, tanto para los reclamantes como para los funcionarios y
jueces de restitución.
Estos son algunos de los problemas que afectan el propósito de la
restitución. El desafío que se presenta hoy al Estado es enfrentar
dichos obstáculos y comprometer todos sus esfuerzos para superarlos. En
muchos casos, es la primera vez que el Estado va a intervenir en las
regiones. Para que repare de manera integral a las víctimas, dicha
intervención exige el diseño y la ejecución de una política de
desarrollo rural que garantice a los restituidos su estabilización
socioeconómica y el retorno efectivo.
Prensa Rural
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